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乡村社会治理的法治保障

发布时间:2018-11-19 作者:安群 张刚 聂志琦 来源: 分享到:

?党的十九大提出大力实施乡村振兴战略,强调要“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年中央一号文件又要求,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。而乡村社会法治基础相对薄弱,治理中尚存在与现代化转型要求相悖之处,一方面法治日渐被需要和重视,另一方面法治却又难以在原有的乡村秩序中扎根。为此,亟待改造乡村治理理念和治理模式,加强法治“嵌入”,使法治秩序与乡村社会秩序达到有机融合,实现乡村治理体系和治理能力现代化。
??? 一、乡村社会治理亟待法治“补位”
??? 传统中国社会的治理,主要是农耕文明下的治理。传统中国社会的治理规则是以传统习惯法、家族法和村规民约为主要构成部分的民间法,这些以封建道德伦理为指导思想的乡村民间法成为乡村社会治理最基本甚至是首选规则,并在相当长的时期内维系着乡村社会治理的运转。
??? 随着现代商工文明进程不断推进,传统的乡村治理模式逐渐受到现代文明和法治文化的冲击。改革开放以来,乡村人口不断流动,原有的社会结构逐渐发生改变,乡村社会已由传统的熟人社会悄然地渐变为熟陌共存的“半熟人社会”。半熟人社会状态下,乡村社会治理模式也随之发生深刻变化,传统的民间习惯和村规民约等解决矛盾纠纷的“软法”在一定条件下依然管用,但又不能完全适应乡村社会治理对于治理规则的要求。尤其是全面深化改革的今天,广大乡村社会贫穷落后的面貌发生根本改变,村民的经济收入日益增长,思想境界和价值观念发生重大变化,法治意识日趋增强,对于一些矛盾纠纷所涉及的现代民主和法治需求不断增长,如在广大乡村地区,征地拆迁,扶贫救济款发放,乡村社会公益事业投入,土地承包经营等方面的矛盾纠纷,都蕴含着乡村社会和乡村居民对于民主、法治、公平、正义的追求。若矛盾化解方式一味以传统民间法为规则依据,就很难达到预期效果。加之国家法律和党的方针政策在乡村社会的贯彻执行,使得传统的族长治理和乡贤治理的作用空间不断缩小,并大有日渐消亡之势。
??? 因此,当前的乡村社会治理必须坚持系统治理,源头治理,综合治理,依法治理。尤其在全面依法治国的背景下,必须嵌入法治因素,必须强化法治在乡村社会治理中的保障作用。反之,乡村社会治理如果偏离法治,国家治理的法治化基础就会动摇,全面依法治国的伟大战略目标就很难实现。
??? 二、乡村社会治理存在的法治困境
??? (一)乡村干部和乡民居民的法治素养总体不高
??? 就乡村干部而言,仍习惯于采用行政命令,人治方式解决问题,不习惯于依法办事,更有甚者以权谋私、逐利违法。对于村民合理合法的诉求,拖延不办甚至故意刁难,导致干群关系紧张。就乡村居民而言,鉴于各方面的原因,其不尊法、不信法、不用法、不守法的现象没有根本改变。他们关注更多的是自身权利的维护,忽视义务责任的担当,存在不守法或选择性守法现象。
??? (二)国家法和民间法之间存在内在冲突
??? 由于地区发展不平衡、国家立法中一些涉及到乡村社会的法律条文难免比较宏观、原则和模糊,在适用过程中难以实现法律效果和社会效果的统一。这就使得国家法不能成为乡村居民解决矛盾纠纷、维护个人权利的首选规则。而民间法如乡规民约作为一种规则,在很大程度上成为乡村社会治理的自觉选择。然而其中一些封建糟粕仍存在,极大挑战着现代法治的权威,和现代文明格格不入。国家法和民间法的冲突没有协调好,严重影响乡村社会治理的良法善治。
??? (三)乡村社会的行政执法不到位
??? 行政执法在乡村社会的延伸不够。眼下乡镇政府没有执法权,乡村行政执法力量比较薄弱、执法体制机制改革没有到位,乡村执法人员的法治素养亟待提高。
??? (四)乡村社会对司法的认同度相对较低
??? 在乡村社会,司法作用发挥相对有限。由于司法成本较高,司法体制改革的红利惠及乡村有限,诉讼并非乡村解决矛盾纠纷的首选方式,“信访不信法”现象普遍存在,以非理性的方式表达诉求成为常态,乡村社会的司法环境整体不优。
??? (五)乡村社会的法治监督薄弱
??? 对乡村干部履职中的违法违规行为,乡村居民的监督意识不强。纪委(监察委)办案力量的基层延伸不够,事前和事中监督力量有限;对乡村居民言行的合法合规性监督不够,一般只能进行事后监督,不能做到防患于未然。对乡村社会治安造成的潜在威胁,有关部门的风险评估不足。对村党支部组织的监督,侧重于党建业务和党的政策执行情况;对村委会的监督,一些村务监督委员会成员的专业技能,法治素养无法适应村务监督工作的需要,存在不愿监督、不会监督、不敢监督和监督走过场的现象,法治监督力度较弱。
??? 三、加强乡村社治理法治保障的路径
??? (一)加强国家法和民间法的有机融合
??? 国家法的制定和修改应重视从乡村基层汲取立法意见。但凡涉及到乡村社会关系调整及乡村居民权利义务设置的事项,应广泛开展乡村调研、座谈,征询立法意见。应坚持立法宜细不宜粗的原则,凡与社会主义核心价值观相符合的民间习惯法,在国家法的制定中要加以吸收借鉴。国家法要进一步保障村民自治制度得到充分落实,对民间法的法律效力进行有选择地确认。对于反映向善向好的道德伦理规则,尤其是一些义务性规定,可以承认其在特定乡村地区的法律效力。对于民间法中含有不合理的、和现代法治文明相违背的、封建腐朽落后等内容的习惯法规则,应对照国家法加以修正。凡违反法律禁止性规定的,明确予以否定。从而确保国家法和民间法的有机融合,为乡村社会的良法善治,提供规则依据。
??? (二)加强乡村法治宣传,推动乡村法治文化建设
??? 明确乡镇党委政府以及县级以上相关执法部门在法治宣传中的主体作用,积极发挥律师、公证员、法学理论研究者、高校法科学生等群体在法治宣传中的作用;乡村干部是重点宣传对象,应在尊法学法守法用法中发挥典范作用,要加强对在籍在乡居民的法治宣传,将常年在外务工且未在当地落户的乡村青年纳入法治宣传对象;乡村社会的法治宣传应注重接地气,大力推进“互联网+法治宣传”行动,充分发挥网络新闻媒体在乡村法治宣传中的积极作用;法治宣传应与乡村法治文化建设紧密结合。要以培养乡村居民树立法治意识,强化法治信仰为核心,自觉抵制腐败亚文化,注重规则文化的培养,坚持社会主义核心价值观在乡村法治文化建设中的指导地位,推动乡村社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。
??? (三)推动乡村社会行政执法体制改革
??? 进一步向乡镇放权,扩大乡镇人民政府执法权限,赋予其相应的行政执法权。推动县级以下相关领域内的执法力量向乡村下移,强化基层执法力量,有条件的乡镇可由县级以上行政执法部门设置专门的执法机构,加强日常行政执法,在重要时段内加大执法力度;推进乡村综合执法,通过整合执法力量,实现集中行使执法权,切实提高执法效果;推动公正文明执法。加强执法监督,健全完善乡村行政执法的绩效考核及相关制度;健全乡村行政执法和刑事司法的衔接机制。建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接;创新行政执法方式。可以采取异地执法形式,按照随机选择执法主体,随机选择执法对象,执法结果及时公开的方式,确保执法过程和结果的公开公平公正,切实减少和避免乡村社会行政执法中的关系案和人情案现象。
??? (四)大力提升乡村司法公信力
??? 要大力提升司法权威。以司法方式保障乡村居民的意思自治权,在不违反法律法规的强制性规定的前提下,乡村居民采用私下和解或调解解决矛盾纠纷的,人民法院可通过简易程序予以司法确认。但对涉嫌犯罪的公诉案件,司法机关应依法及时介入,禁止当事人私下解决,以防犯罪嫌疑人、被告人逃避处罚;降低司法成本,建立诉调对接机制,提升司法效率,大力实施法律援助制度,让村民打得起官司;要提升乡村司法案件办案质量,严格落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,坚持司法腐败零容忍,加强司法文书的说理和解释,提升司法文书的说服力;大力解决乡村司法中的案件执行难问题,健全完善诉访分离机制。党委政府也要为法治化信访营造良好的政治环境。
??? (五)强化乡村社会的法治监督
??? 防范和打击乡村违法犯罪行为。加强对乡村居民的法治宣传,加强对其行为的合法性监督,加强对重点人群的监控,及时排除乡村治安隐患,确保乡村社会安定有序;加强对乡村干部的监督,加强农村基层党风廉政建设和反腐败工作。发挥群众监督、舆论监督、社会监督的作用;强化对村“两委”的监督,严格执行党的民主集中制、民主决策议事、党务村务公开等制度,加强县级巡查工作,在一届任期内对乡镇、村两级,做到巡查全覆盖;充分发挥人大代表的监督作用,对涉及到乡村群众切身利益的问题,人大代表以提出议案的方式促使有关部门依法解决。对于乡村地区有法不依、执法不严、违法不究以及侵犯群众利益的违法违规行为,可以督促有关部门依法及时介入,从而为乡村社会治理起到良好的法治保障作用。

本文系安徽省法学会2018年课题《乡村社会治理的法治保障》研究成果(作者单位:安徽省信访与社会综合治理研究中心)

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